तीनै तहका सरकारहरुको एकल र साझा अधिकारहरुबीचको असंगतिहरु

पदम भण्डारी

नेपालको संविधान अनुसार जनताको आवश्यकता र चाहना पूरा गर्नका लागि संविधानको धारा ५६ मा संघ, प्रदेश र स्थानीय तह गरि तीन तहको संरचना निर्माण गरिएको छ । संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको सरकारलाई देश विकासको काममा जिम्मेवार बनाउने उद्देश्यले संविधानको अनुसूची ५, ६ र ८ मा क्रमशः संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकारको एकल अधिकार, अनुसूची ७ मा संघ र प्रदेशको साझा अधिकार र अनुसूची ९ मा संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकारको साझा अधिकार रहने गरि अधिकार बाँडफाँड गरिएको छ । संविधानमा तोकिएको अधिकारको विस्तृत ब्याख्या गरि कार्य विस्तृतिकरण प्रतिवेदन (Unbundling report) तयार पारिएको छ । प्रदेश र स्थानीय सरकारका केही एकल अधिकारहरुले संविधानको अनुसूची ७ र अनुसूची ९ मा सूचीबद्ध कार्यहरुको स्थान पाएका छन्। उदाहरणका लागि, स्वास्थ्य सेवा, कृषि, सहकारी, जलस्रोतको उपयोग, वातावरण, खानी इत्यादि प्रदेशहरुको एकल सूची (अनुसूची ६) मा देखिन्छन्। सरकारका तीन तहका कार्यहरुको साझा सूची (अनुसूची ९) मा पनि कृषि, वातावरण, जैविक विविधता, वन्यजन्तु, विपद् व्यवस्थापन, विद्युत, सिँचाइ तथा खानेपानी, सहकारी र खानी सम्बन्धी कार्यहरु एकल सूचीमा एकैसाथ देखिन्छन्। स्थानीय सरकारहरु (अनुसूची ८) र तीनवटै तहका सरकारहरुको साझा अधिकार (अनुसूची ९) मा त्यस्ता असंगतिहरु धेरै क्षेत्रहरुमा देखिएका छन् ।

तीन तहको सरकारको एकल र साझ अधिकारहरु विचको दोहोरोपन

in the

स्रोत: संघीय नेपालमा तीन तहमा कार्यात्मक असाइनमेन्ट: संक्षिप्त संस्करण (नेपालीमा), द एशिया फाउन्डेसन, सेप्टेम्बर २०१९।

संघीय र प्रदेश सरकारहरु विचको साझा अधिकार (अनुसूची ७) र सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तह (अनुसूची ९) मा ४० वटा विषयहरु समावेश भएकाले संघीय, प्रदेश र स्थानीय तहका अधिकांश अधिकारहरु उस्तै उस्तै प्रकृतिका छन् । । संघीय र प्रदेश तह विचको साझा अधिकार (अनुसूची ७) मा कानुन र व्यवस्था, कारागार र थुना व्यवस्थापन, सम्पत्ति अधिग्रहण, अत्यावश्यक वस्तु तथा सेवाको आपूर्ति र मूल्य नियन्त्रण, सहकारी, औषधि तथा विषादी, परिवार नियोजन जस्ता बृहत् विषयहरु छन् । जनसङ्ख्या व्यवस्थापन, गरिबी निवारण, सामाजिक सुरक्षा, रोजगारी तथा बेरोजगारी सहायता, औद्योगिकीकरण र औद्योगिक विवाद समाधान, खानी, भौतिक पूर्वाधार, जलमार्ग, वातावरण संरक्षण, जैविक विविधता, सञ्चार, विपद् व्यवस्थापन, पर्यटन, खानेपानी तथा सरसफाइ, अनुसन्धान र विकास, आदि। तिनीहरुले प्रदेशको एकल अधिकारहरुमा व्यापक प्रभाव पार्छन्। संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको साझा अधिकार (अनुसूची ९) मा शिक्षा, स्वास्थ्य, कृषि, सहकारी, विद्युत, खानेपानी, सिँचाइ, वन, वन्यजन्तु, पंक्षी, वातावरण, पारिस्थितिकी जस्ता विषयहरुको अझ व्यापक दायरा समावेश छ जस्तै जैविक विविधता, खानी र खनिज, विपद् व्यवस्थापन, सामाजिक सुरक्षा, गरिबी निवारण, प्राकृतिक स्रोतबाट रोयल्टी, आदि। यसले प्रदेश र स्थानीय सरकारहरुलाई थोरै मात्र अधिकार छोड्छ र तीन तहहरु विचको अधिकार र जिम्मेवारीहरुमा व्यापक दोहोरोपना सिर्जना गर्दछ।

सरकारका सबै तहमा कामको बाँडफाँड र अधिकार बाँडफाँडमा स्पष्ट परिभाषित सिद्धान्तको अभावमा संविधान निर्माण प्रक्रियादेखि नै केही हदसम्म अन्योल र दोहोरोपना रहेको छ । कार्यहरुको विस्तृतिकरण प्रतिवेदन मार्फत त्यस्ता अन्योल र दोहोरोपनालाई स्पष्ट गर्न केही प्रयासहरु गरिए तापनि प्रदेश र स्थानीय सरकारमा निर्वाचित जनप्रतिनिधिहरुसंग परामर्श गरिएन, कार्यहरु तोक्ने यस प्रक्रियालाई वार्ता र परिभाषित गर्नमा महत्त्वपूर्ण भूमिका बिना नै तिनीहरुलाई कार्यान्वयन गर्न छोडियो । अनुसूचीमा एवं कार्य विस्तृतिकरणमा उल्लेख गरिएका विषयहरुलाई आ-आफ्नो किसिमले ब्याख्या गरिएको छ जसले अन्योलता र दोहोरोपना सृजना गरेको छ ।

कृषि र पशुपन्छीको क्षेत्रमा यस प्रकाको अन्यौलता र दोहोरोपना झन बढी देखिएको छ । संविधानमा कृषि र पशुपंक्षीको काम तीनै तहको सरकारमा फैलिएको छ तर यी क्षेत्रमा प्रदेश र स्थानीय सरकारको ठूलो भूमिका रहेको छ । कृषिलाई तीनवटै तहका सरकार अन्तर्गतको साझा अधिकारको रुपमा सूचीकृत गरिएको छ भने कृषि, पशुपन्छी विकास र भेटेरिनरी औषधिलाई प्रदेश र स्थानीय सरकारको साझा अधिकारमा समावेश गरिएको छ। कृषि तथा पशुपन्छी क्षेत्रको कार्यादेश र कार्यात्मक विनियोजन निम्नानुसार रहेको छः

संविधानले कृषि, पशु चिकित्सा र पशुपालनमा संघीय सरकारलाई थोरै एकल विशेष वा प्रत्यक्ष भूमिका दिएको छ, तर कार्य विस्तृतिकरण प्रतिवेदनले संघीय सरकारको लागि धेरै फराकिलो कार्यहरु सिर्जना गर्दछ। कृषि प्रसार, कृषि व्यवसाय र बीमाको नियमन र प्रवर्द्धन, विषादी तथा मलको नियमन, पशु चिकित्सक सेवा, कृषि तथा पशु स्वास्थ्य प्रयोगशाला लगायतका काम तीनवटै तहका सरकारमा फैलिएको छ । कतिपय सवालहरुमा प्रदेश र स्थानीय सरकारको जिम्मेवारीमा समानता छ ।

कृषि तथा पशुपालन क्षेत्रका कार्य विस्तृतिकरण प्रतिवेदनमा कार्य र जिम्मेवारीहरुको बाँडफाँड

स्रोत: संघीय नेपालमा तीन तहमा कार्यात्मक कार्यभार: संक्षिप्त संस्करण, द एशिया फाउन्डेसन, सेप्टेम्बर २०१९

खाद्य र खाद्य सम्प्रभुता सम्बन्धी ऐन, २०७५ (२०१८) ले खाद्यान्न उपलब्धताको मूल्याङ्कन, भोकमरी र अनिकाल नियन्त्रण, खाद्य सुरक्षा र भोकमरीसम्बन्धी तथ्याङ्कको विकास, कार्य अवलम्बन गर्ने जस्ता जिम्मेवारीहरु संघीय, प्रदेश र स्थानीय सरकारहरुलाई तोकेको छ। यसले पनि कतिपय अवस्थामा दोहोरोपन सिर्जना गरेको छ । भोकमरी र कुपोषणलाई सम्बोधन गर्ने योजना, भोकमरी र अनिकालको जोखिममा रहेका व्यक्तिहरुको पहिचान र खाद्यान्न सम्बन्धी संकटबाट बच्न खाद्यान्नको भण्डारहरु सिर्जना गर्ने, तीनवटै तहलाई जोखिममा परेका परिवारलाई निःशुल्क खाद्यान्न सहयोग उपलब्ध गराउने जिम्मेवारी दिइएको छ । यस्तो साझा जिम्मेवारीले दोहोरोपना ल्याउने र समन्वयमा कमि हुनेवित्तिकै एकले अर्कालाई दोष लगाउने प्रवृत्ति देखिन्छ । पशुपन्छी तथा वनस्पति क्वारेन्टाइन बाहेकका कृषि तथा पशु स्वास्थ्य प्रयोगशाला संवैधानिक रुपमा प्रदेश सरकारको कार्यक्षेत्रमा परे पनि संघीय सरकारले विभिन्न स्थानमा यस्ता प्रयोगशाला सञ्चालन गर्दै आएको छ । त्यसैगरी, कृषि र पशुपालन व्यवसाय र उद्योगको प्रवर्द्धन सम्बन्धी कार्यहरु सङ्घ र प्रदेश दुवै तहमा एकैसाथ सञ्चालन भइरहेका बेला धेरैजसो प्रदेश तहमा हस्तान्तरण गर्नु पर्ने थियो तर भएको छैन । पशुचिकित्सक, कृषि सहकारी, कृषि बीमा व्यवसाय आदिलाई नियमन गर्ने अधिकार कुन तहलाई हुनुपर्छ भन्ने स्पष्टताको अभाव छ। अन्य क्षेत्रहरुमा जस्तै कृषि तथा पशुपन्छी क्षेत्रमा पनि केही हदसम्म संस्थागत दोहोरोपना कायम रहेको छ । उदाहरणका लागि, यस अघिका जिल्ला कृषि कार्यालयहरु विघटन गरि आफ्नो कार्यालयको सम्पत्ति, जनअधिकार, र जिल्लाभित्रका स्थानीय सरकारहरु विचको कोष बाँडफाँड गरि हस्तान्तरण गरिएको थियो। त्यस्ता कार्यालयहरु बन्द भए पनि प्रदेश सरकारले जिल्लास्तरमा आफ्नै कृषि ज्ञान केन्द्र र पशुपन्छी तथा भेटेरिनरी अस्पताल तथा कार्यालयहरु स्थापना गरेका छन् । संघीय सरकारले धेरै कृषि फार्महरु (अनुसन्धान र विकासमा उनीहरुको भूमिकालाई उद्धृत गर्दै) पनि राखेको छ, जबकि तीमध्ये धेरैलाई प्रदेश र स्थानीय सरकारहरुमा हस्तान्तरण गरिनु पर्ने थियो। जिल्ला तहका भेटेरिनरी अस्पताललाई स्थानीय तहमा हस्तान्तरण गरिनुपर्थ्यो । कृषि तथा पशुपन्छी क्षेत्रमा प्रदेश र स्थानीय सरकारका कार्यक्रम, आयोजना र गतिविधिमा ठूलो दोहोरोपना छ । स्थानीय सरकारहरुले व्यवस्थित गर्नुपर्ने क्षेत्रका कार्यक्रमहरु र परियोजनाहरुमा प्रदेश सरकारहरु संलग्न छन्  ।

नेपालको संघीय राज्यप्रणाली अनसार कृषिक्षेत्रको सँच्चिकै पूनसंरचना गर्ने हो भने कृषिक्षेत्रको अधिकार तथा कार्यविस्तृतिकरणको पूनरवलोकन, संघ, प्रदेश र स्थानिय तहमा समन्वय गर्ने समयन्त्रको स्थापना, संघले अहिलेसम्म होल्ड गरेको शक्ति (बजेट, कर्मचारी र कार्यालय) को संविधानको व्यवस्था, मर्म र कार्यविस्तिृतिकरण अनुसार प्रदेश तथा स्थानीय तहमा विन्यास गर्न जरुरी छ । स्थानीय तहमा जनशक्ति, संस्थागत संरचना, वजेट व्यवस्थापन र स्थानीय तहको क्षमता विकासमा संघले मुख्य भुमिका निर्वाह गर्नुपर्ने देखिन्छ ।

***

(लेखक स्वीसकन्ट्याक्ट नेपालमा सिनियर एडभाईजरको रुपमा कार्यरत छन् साथै कृषि तथा वन विज्ञान विश्वविद्यालयको एडजङ्ट प्रोफेसरको रुपमा समेत आवद्ध छन् । लेखक कृषि सरोकार समाजका वरिष्ठ उपाध्यक्ष समेत हुन्

 । यहाँ प्रस्तुत अवधारणा निजी हुन, यसले संस्थागत अवधारणा प्रतिनिधित्व गर्दैन ।)